被征地农民权益法律保护探讨

　　罗猛

　　(哈尔滨工程大学人文学院，黑龙江 哈尔滨150001)

　　摘要：当前，失地农民已经形成了一个庞大群体，从全国各地的的情况来看，普遍存在着征用土地过程中侵犯被征地农民权益的现象。造成这种情况的原因主要是现行中国土地征收制度存在重大缺陷。本文首先介绍了土地的功能以及在土地征收中对农民权益的剥夺，接着分析了我国现行土地征收制度存在的问题，在此基础上，文章提出了切实保护农民权益、完善我国土地征收制度的相关措施。

　　关键词：失地农民 土地征收 权益保护

　　伴随着经济社会发展以及城市化的不断推进，非农建设占用耕地逐年扩大，一部分农民正大规模地失去他们赖以生存的土地，形成一个游离于社会的特殊群体-失地农民。大量的农村土地的征用对促进全国社会经济快速发展和工业化、城市话起到了巨大的推动作用，但与此同时，从全国各地的实践情况看来;普遍存在着征用土地过程中侵犯被征地农民权益的现象。造成这种情况的原因主要是现行中国土地征收制度存在重大缺陷。为此，本文根据存在的问题，从法律角度对土地征收中农民权益的保护作一番探讨。 ’

　　一、土地的功能以及征收中农民权益的剥夺

　　改革开放后，我国农村实行了家庭联产承包责任制，在土地福利均分的原则下，把土地作为保障农民基本生活需要的主要手段。所以从某种程度上说我国农村的土地不是一般意义上的土地资源，它不仅具有经济价值，还具有很强的社会、政治功能。土地对农民的社会保障功能可归纳为以下六个方面：******土地为农民提供基本的生活保障;第二，土地为农民提供就业机会;第三，为农民的后代提供土地继承权;第四，土地对农民资产的增值功效;第五，土地对农民有直接收益功效;第

　　霹鬻龋新获取时，掏大笔费用的效用。进行土地征收，必然导致农民上述利益的流失。

　　就我国来说，在土地征收过程中，基本上沿用牺牲农民利益换取经济发展的政策思路，牺牲农村发展城市，牺牲农业发展工业。***终出现了这样的局面：一部分人迅速走向现代化，而大多数人却与现代化无缘;一些新生企业家、政府官员与城

　　l§黔彰瀑成为“先富起来的一部分人”，而中国社会的较大群体一农民仍然生活艰难，失地农民无家可归涌入城市，更成为城市边缘异样的风景。

　　农民因征地而丧失土地提供的社会保障，同时他们又不能像城市居民一样享受各种社会保障制度。因此，往地的结果使农民丧失的不仅仅是当期农业收益，而且是未来的生存保障。

　　根据农业部和国务院发展研究中心研究统计，从1987一2001年，全国用于非农建设的占用耕地达3394.6万亩，按照规划预测，从2000年至2030年的30年间。，占用耕地还将超过54150万亩。这样的征地，也必将导致大量农民失去土地。2003年，全国失地农民的数量已达到4000万，预计到2020年，失地农民将达到l亿@。随着人地矛盾的加剧。，二者之间的冲突将会愈演愈烈，据统计，农村上访案件中，有40%是因征地引发，这意味着，野蛮不公的征地行为，已成为伤害农民权益的首要祸患。

　　二、我国现行土地征收制度存在的问题

　　在土地征收中，造成我国农民权益被剥夺的原因很多，其中，我国土地征收法律制度不完善是导致农民权益被剥夺的重要原因。

　　我国现行土地征收制度的主要法律依据是第四次修订后的宪法、1998年修订的《土地管理法及实施细则》，以及1998年11月国家土地管理局发布的《关于国家建设用地审批工作的暂行规定》。

　　总体来看，我国现行的土地征收蒯度是50年代在高度集中的计划经济体制时期形成的，在当时对于保证国家建设起到了积极作用，，但是，随着社会主义市场经济的发展。这个制度的缺陷就IEI益凸现。主要表现是：

　　(一)对“公共利益”含义界定不清

　　土地征收是政府基于公共利益的需要而强制性地有偿取得农地所有权的一种措施，公共利益是其正当性基础。然而什么是公共利益?我国《宪法》和《土地管理法》只是做了原则规定。《宪法》第十条第二款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”，1998年修订的《土地管理法》第·条第四款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有土地实行征用”。但《宪法》和相关法律都未对“公共利益”做出明确的界定，对公共利益的解释就成为职能部门和主要行政领导的自由裁量权。这也进一步造成对什么是“公共利益”至今尚元统·规定，其结果是，实际行使征收权的官员对公共利益的认识发生偏差，实践中就有大量的商业用途披着公共利益的外衣进行土地掠夺，国家征收权被政府官员和商人们滥用了，***终被掠夺的无疑仍旧是被征地农民的利益。

　　(二)土地征收法律法规不完善

　　一系列完善可行的土地征收法律法规是进行土地征收的基础。然而我国自建国以来除了<政务院关于国家建设征用土地办法>(1953)，<国家建设征用土地办法>(1958)和<国家建设征用土地条例>(1982)是直接针对土地征收的法规外，直到现在我国仍然没有一部具体面完整的<土地征收法>来规范土地征收关系中各主体的权利和义务，其法律法规仅以<土地管理法>所规定的为主，其他散见于行政法规以及各部门法，甚至地方法规之中，对征地的目的、程序、补偿以及征地纠纷的解决等等问题缺乏具体的规范，导致征地的随意大，补偿安置存在极大的后遗症，征地中引发的责任无人承担，农民往往成为***终的受害者

　　(三)补偿标准不公正、不合理

　　土地征收补偿是征地问题的核心，******上大多数国家和地区都是按市场价格为基础来进行补偿的，而且有的国家和地区还考虑土地未来的价格及对土地所有人或使用人的间接损失给予利偿，以及对被征土地周围的其他权利人影响进行补偿;甚至一些国家在动用征地权之前，要求起业者先通过与土地所有者协商购买土地，只有在协商不成时才动用征地权。而我国规定的征地补偿费并不是以土地的市场价格为基准来计算，因此造成补偿标准过低，且将农民排斥在土地增值收益分配之外，不能解决农民失地后的长远生计。

　　(四)对被征地农民的补偿不到位 . 0

　　根据<<土地管理法)实施条例》第二十六条规定：。土地补偿费归农村集体经济组织所有。”因此土地征收法律关系的一方主体应该是集体，土地征收利偿费自然应当归集体所有。但农村集体经济组织所有”这一主体概念较模糊，我国现有镇、村、组三级经济组织j集体到底是村民小组、村委会还是乡镇政府?这种不确定造成征地补偿安置费用分配与使用欠规范，也缺乏必要的社会监督机制。

　　(五)争端解决机制不合理

　　根据现行<土地管理法>的规定;征收各方不能对征地补偿标准达成—致意见的：由征收部门裁定，而且该裁定为终局裁定相对人不能向人民法院起诉。这种制度安排，给征收方以过大的权力，而被征收方连起码的救济权都没有。双方的权益严重不平衡，极易造成对被征收人(农民)利益的损害。

　　此外，征地程序不透明也进一步导致农民合法权益无法得到应有保护。当前，现行土地征收过程中程序不透明主要表现在两个方面：一是征地过程缺乏公开性，许多地方政府在征地过程中并没有严格执行“两公告一登记”。二是征地过程缺乏群众性，_些地方政府与被征地方协商补偿安置标准时;往往只同集体经济组织的少部分领导人接触，没有倾听广大农民的意见。

　　三、加强农民权益保护完善我国土地征收制度的措施

　　针对我国农村的现状及现行土地征收制度的缺陷，为了更好保护农民的合法权益、维护社会的稳定，实现国家建设和农村和谐社会相统一，从而达到国家、集体经济组织以及农民三者的利益平衡，笔者认为，完善我国土地征收制度刻不容缓。

　　四强对农民权益保护，完善我国土地征收制度，可以采取以下

　　(一)界定土地征收中的“公共利益”

　　土地征收权虽然是国家的享有的权力，但是国家并不能任意行使征收权，除非是为了公共利益，因而我国法律法规需要对公共利益进行界定。笔者认为界定公共利益可以采取以下措施：(1)首先，应当尽可能的列举公共利益范围。在法律法规中可以规定，在土地征收中，公共利益限制在国防、国家机构建设以及征地范围严格限制在为公共服务的能源、学校、学术、文化、体育、交通、通讯、科技、医疗卫生等设施建设，国家、地方重点工程建设，城市市政建设和环境保护等等。如果商业企业可使一般公众直接受益，具有服务于公众的特点，也可以认定为公共利益。(2)设立一个概括性条款，将立法时无法列举或难以列举的其他应属于“公共利益”范畴的事项包括在内;(3)再设立—个排除条款，即明确排除哪些事项不属于“公共利益”的范围，一般的商业性开发，如高尔夫球场、大学城等事项应排除在外。 (4)针对我国目前在土地征收中所出现的种种问题，立法上，应对公共利益采取从严解释的方法。将“公共利益”解释为公共使用，即具有具体的、可以直接实现的公共利益和需要;对例外情况以但书条款规定，并规定严格的审批程序;为体现真正的公益性，对例外情况可要求在决定征收前必须进行公开听证。

　　(二)建立公平的征收补偿机制

　　当前，我国土地征收实践中存在着补偿不公平、不合理现象，这也严重地损害了失地农民的合法权益。为此，建立公平合理的补偿制度具有重要意义。具体来说，可以采取以下措施：

　　(1)应制定相应的法律法规，明确补偿的归属和运用，完善补偿客体

　　具体地说，在征收土地时，应确定土地使用权和建筑物、附属物分别补偿制度，将土地使用权的价值从建筑物价值之中剥毒离出来，转归土地所有人所有。

　　(2)确定征地补偿标准时，应将土地市场价值作为征地补偿依据

　　根据市场上同一种土地的价值所反映出的价格进行公平补偿，既要考虑对土地所有权的补偿，也要考虑对土地使用权的补偿。为此，要改变目前的一次性货币补偿为“永 久 性受益”补偿，以保证被征地农民有比较稳定的经济收入。在土地的价格评估中，可以由专业估价机构按照市场情况评估，除了要考虑土地征用前的价值外，还要考虑土地的区位、土地的预期收益、供求状况、当地经济发展状况等因素，按照估价结果进行利偿，并为被征地农民创造多种安置途径，以保证被征地农民的基本生活。

　　(3)在具体操作时，对公益性和非公益性两种征地行为，区别对待应分别采用不同的征地补偿安置标准，并规定补偿和安置费用于建立被征地农民社会保障基金对公益性用地的，以土地市场价格为基础，以相当补偿为原则，提高征地补偿安置标准一次性足额支付补偿安置费;对于非公益性用地，安置补偿除了为农民办理失业、大病、养老等保险方法外，应引入谈判机制由用地单位和农民集体谈判确定补偿安置费。 ，

　　(三)进一步完善土地征收程序

　　土地征收程序是土地征收制度的重要内容，我国土地征收程序也存在不少问题，完善土地征收制度，必须要进一步完善土地征收程序。

　　1、完善土地征收程序 !

　　当前，为了维护被征地农民这一弱势群体的利益，虽然国土资源部发布了《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》与，《国土资源听证规定》，对征地补偿程序作了部分规定，但农民的程序权利仍得不到保障。有鉴于此，笔者认为完善征收补偿程序要做到：(1)保证农民的知情权。.要将补偿的标准、范围和权利人的基本情况等与补偿有关的内容必须公开，由补偿主体履行公告义务，保障农民的知情权;(2)保证农民真正参与。即农民自己参与或选举代表人参与补偿方案制定的程序，保障农民的参与权。作为现代行政程序的核心制度，使听证成为农民参与土地征收程序的重要形式之一;(3)注重公平。尤其法律体现保护弱者的权利，使征地农户能够获得公平补偿，维护被征地农民的合法利益。保障其享有异议权和上诉权，对征地的合法性或补偿、分配方案等可以提出异议，直至要求司法解决

　　2、加强土地征收过程的监督

　　代表国家的政府既是征地制度的供给者(由政府实施征地行为)，又是征地制度的需求者(国家将征地出让，参与土地收益的分配)，一项从国有土地所有者利益出发的征地制度被强制推行了，而其他利益主体(如集体和农民)由于不能和政府相提并论，不具备与政府讨价还价的能力，只能被动接受一项可能不利于他们的制度。政府利益驱动、“以地生财”以及各地招商引资的激烈竞争使得他们运用行政权力，扩大征地范围，压低地价和补偿金额，造成国家与农民在土地征收过程中利益的不对称，这势必影响土地市场的健康发展，侵害农民的利益。因此，通过建立土地征收的监督机制对政府征地权进行限制成为必要。可考虑从以下几方面对土地征收进行监督。

　　(1)设置专门监督机构

　　成立专门的土地征收委员会，这一机构专门从事土地征收过程中的裁决事宜，独立于政府机关，具有准司法性，其裁决具有强制执行力。除此之外，充分调动公众、舆论特别是被征地农民的力量，实行机构监督与社会监督相结合的原则，有效保护土地征收行为的合法性和合理性。

　　(2)加强征地补偿全过程的监督。监督应贯穿土地征收制度始终，从建设项目的确定到征地审批，从补偿安置费的发放落实到补偿安置费的运营，甚至包括征地行为完成后用地单位土地的使用情况，都应当置于政府及社会公众的严密监督下。

　　3、提供司法救济途径

　　借鉴国外经验，要积极构建我国失地农民权利保护的司法经济机制。被征地农民认为行政机关的征地行为内容或程序相当或违法的，可申请土地征收委员会裁决，对裁决仍不服的，可向人民法院提起诉讼，由法院作出***后判决。司法机关是征收程序的***后关口，它以个案审理的方式，解决行政机关与土地权利者在征收及其补偿问题上的争议。另外，被征地农民认为集体经济组织侵占、挪用征地补偿费或认为征地补偿费用分配不公的，可以集体经挤组织为被告提起民事诉讼，赋予农民诉讼主体资格，增加失地农民权益救济途径。

　　4、为失地农民提供法律援助

　　失地农民是一个社会弱势群体，当他们的权利受到侵害时，他们往往没有能力支付因启动并进而运用行政救济途径所需的各种成本(包括金钱、时间、精力、相关法律知识等)。为此，要积极为失地农民提供法律援助。法律援助是社会弱者接近法律、实现其救济权的重要保障，它可以通过提供法律帮助的形式以确保失地农民在其合法权益遭到侵害时具有平等的接近法律寻求保护的能力。 .

　　(四)制定《土地征收法》 。

　　完善失地农民权益保护是一项复杂的系统工程，涉及到多方面问题。目前，关于土地征收的法律法规不完善，已经严重损害了失地农民利益，因此，迫切需要制定一部位阶较高、可操作性强的《土地征收法》，明确公共利益目的内涵、非公益性用地取得方式、集体土地使用权如何流转、补偿项目和标准、安置方式的确定以及征地操作程序等方面的问题，以防止现实中普遍存在的征地主体混乱、征地行为不规范和补偿标准不统一的现象。

　　参考文献

　　[1]白呈明：《农民失地问题的法学思考》，《人文杂志》，2003 年第1期。

　　[2]薛刚凌等：《土地征收补偿制度研究》，《政法论坛》，2005 年第2期。

　　[3]农业部《关于加强农村集体经济组织征地补偿费监督管理指导工作的意见》(2005年1月24日发布)。

　　[4]国土资源管理部《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》(国土资源部2004年11月发布)。

　　[5]黄祖辉、汪晖：《城市发展中的土地制度研究》，中国社会科学出版社，2002。

　　[6]韩俊：《失地农民的就业和社会保障》，《中国经济时报》，2005年6月28日。

　　注释：

　　①王克强：《从地产对农民的生活保障效用谈农村社会保障机制建设的紧迫性》，《社会科学研究》，2003年第2期。

　　②陈桂棣、春桃：《中国农民调查》，人民文学出版社2004年版。第3—5页。

　　③转引万朝林：《失地农民权益流失与保障》，载于《经济体制改革》，2003年第6期。

　　④如江：《失地农民调查：城市化浪潮中的新弱势群体》，《半月谈》内部版，2005年第5期。

　　⑤鲍海君、吴次芳：《论失地农民社会保障体系建设》，《管理******》，2002年第1期。